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周宏春:让市场在资源配置中起决定性作用
2019-10-08 00:00

党的十八届三中全会明确了经济体制改革的方向和要求,能源领域落实改革任务时应抓住既有方向性和全局影响力,又有高度社会共识,且改革成本和风险小的关键环节,牵一发而动全身。作为习近平总书记提出的总体国家安全观的重要组成部分,电力系统的安全与改革也是盘活能源改革发展全局的重要抓手与突破点。日前,《电力设备管理》杂志社记者就电力行业相关热点问题对beat365亚洲官网研究员、副巡视员周宏春进行了专访。

《电力设备管理》:作为我国最大的电力来源,火电、尤其是煤电的改革在业内外有许多争议,您对此有何看法?

周宏春:首先应当肯定,电力对我国国民经济建设和居民生活的巨大贡献毋庸置疑,煤电更是功不可没。

电是一种清洁的二次能源,从发电源看,主要有火电、水电、核电、新能源发电等,其中火电中的煤电在我国所占的比例最大。而煤炭是我国主体能源,在相当长一段时间内、甚至从长远来讲,我国还是以煤为主的能源格局,只不过比例会下降。我国石油对外依存度高达69.8%,天然气对外依存度45.3%。由此可见,煤炭清洁高效开发利用既符合我国国情,也符合经济利用、能源安全和可持续发展的要求。

目前全国一半以上的煤炭消费用于发电和供热,而且煤炭成本大约占到煤电厂发电成本的70%。从1993年开始用于其他用途的煤炭价格全部市场化了,但用于发电的煤炭、即所谓的动力煤或电煤是由国家定价。总体来看,煤炭市场化程度较高,而电力市场化改革较为滞后。目前煤电仍然是我国电力、电量的主体之一,2018年我国电力装机达到19亿千瓦,其中煤电装机10.1亿千瓦,占比53%;发电量4.45万亿千瓦时,占比64%。电煤价格与市场煤价格的巨大差异,是造成当前煤电企业长期亏损的主要原因。

其次,宏观来看,煤电深陷亏损的深层原因是供需结构的失衡。自2002年电力体制改革以来,我国发电装机容量持续高速增长,“十二五”期间年均新增电力装机约1亿千瓦。截至2015年11月底,全国6000千瓦及以上电厂发电设备容量突破14亿千瓦,其中火电装机容量接近10亿千瓦。反观用电需求,“十二五”以来,我国全社会用电量增长告别两位数连下台阶,2015年增速仅为0.5%,创下1978年以来的最低水平。在此情况下,火电产能过剩压力加大,利用小时数也是一路下滑,2016年降至4165小时,创半个世纪以来的最低水平。不断放缓的全社会用电需求无法支撑高速增长的发电装机容量,2016年、2017年、2018年全社会用电量增速分别为5%、6.6%、8.5%。今年以来再有所回落,前7月增速仅为4.6%。火电产能过剩压力不断加大。为此,在过去的三年中,我国淘汰关停落后煤电机组2000万千瓦以上,煤电装机增速有所放缓,但2018年全年仍有4119万千瓦的新增火电投产,总容量也首次突破了11亿千瓦。

第三,伴随煤电比重下降、可再生能源发电比重上升,可再生能源发电的消纳问题得到较好的解决。绿色能源发展步伐明显加快,风电、光伏呈现出“井喷”态势。截至2018年底,装机分别达到1.9亿和1.7亿千瓦。每年的新增电源中,风电、光伏占总装机的一半以上。而且近年来新能源发电成本快速下降,市场竞争力显著增强,也挤压了煤电企业的生存空间。尽管会带来行业发展的阵痛,但煤电改革势在必行。

第四,鉴于我国的能源结构,我国煤炭工业一直致力于将煤炭由燃料向燃料与原料并重转变。推进现代煤化工发展,是实现煤炭新型利用技术的一次革命,也是实现煤炭资源高效清洁转化的重要途径。目前,全国已建成投产煤制气项目4项、煤制油项目5项、煤制烯烃项目16项,年产能分别达到51.05万吨、558万吨和881万吨,取得了不俗的成就,这也可以看做是未来煤炭行业转型发展的一个方向。

《电力设备管理》:您认为中国煤电在发展过程中应注意哪些问题?中国电力将如何发展?

周宏春:清洁低碳是未来能源的发展方向,能源清洁转型是国际趋势。我国煤电的战略定位,将逐步由“主体电源、基础地位、支撑作用”转向“基荷电源与调节电源并重”,为全额消纳清洁能源调峰、保障电力安全供应兜底。

随着我国经济的发展,对于环境的要求也越来越高,在这样的大背景下煤电的污染问题是其发展过程中所面临的最大问题。近年火电行业逐步加快了燃煤电厂超低排放技术的推广应用,燃煤电厂进行超低排放技术改造后,烟尘、二氧化硫、氮氧化物等主要大气排放指标均接近天然气电厂的排放标准,推进超低排放的意义重大。

需要特别指出的是,在我国电力供需由紧转松的趋势下,企业自备煤电厂调峰积极性不高,能耗及污染物排放偏高等问题逐步凸显,已经成为当前电力工业监管的一大难点。从行业分布角度来看,自备电厂主要集中在钢铁、电解铝、石油化工和水泥等高耗能行业,相关企业用电、用热需求比较稳定,电力成本占其生产成本比重较高。但是,自备电厂环保投入较小,部分机组能效环保水平偏低,与高效环保的公用大容量机组差距明显。去年,国家发展改革委提出淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组的目标任务,我认为在实施过程中要综合考虑能源转换效率和环境质量问题,更科学、更精细化管理,逐步退出30万千瓦以下煤电机组。

我国近年大力发展新能源发电,对于新能源的消纳国家出台了很多优惠和鼓励政策,如发改委专门出台文件对建筑物用电取暖补贴进行公示,弃光、弃风的比率有所下降。未来中国能源结构仍会优化,发电的趋势是发展新能源、减少煤电,这也是包括煤电在内的电力改革的大方向。总体而言,能源与电力的发展一定要更加充分地发挥市场的作用,让市场在资源配置中起决定性作用。

《电力设备管理》:煤电是我国主要的供暖方式,对于煤电的发展以及完善清洁取暖长效机制,您有什么对策建议?

周宏春:出于对能源转型升级以及煤电污染等方面的考量,我国以连续两年实施“煤改气”、“煤改电”措施,但实际情况与预想中有所差别。7月4日,国家能源局综合司发布了征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函(下称《通知》),可谓一石激起千层浪。一味的强调煤改气并不适合中国国情,中国富煤少气,两年来中国天然气对外依存度提高了28%,即由2017年的27%提高到2018年的45%,价格也翻了近一倍,而且由于相关设施的不配套和其他因素,在局部区域出现缺气现象,甚至影响到冬季供暖。我提几点意见供决策者参考。

明确界定清洁供暖长效机制的内涵。《通知》提出长效支持机制,要求在峰谷分时电价、阶梯电价、电力市场化交易等方面进一步加大工作力度。优化完善“煤改气”门站价格政策,灵活运用市场化交易机制,确保民生用气门站价格总体稳定。以运行成本最低为原则,确定适合各地的清洁供暖技术路线。根据我们的研究,促进清洁供热产业发展的长效机制,不仅涉及电价合理、稳定及市场化交易问题,还涉及一次性投资的全成本、设施设备使用年限、运行管理等方面,电价合理、稳定和市场化交易仅是长效机制的一部分。因此,有必要在国家层面界定清洁供热产业发展长效机制的内涵,以便引导地方清洁供热的可持续发展。

梳理促进清洁供热的现有政策。习近平总书记指出,清洁供暖工程是一项“民生工程、民心工程”,必须作为“百年大计”来推进。然而,在我们的调研中发现,一些供暖工程设备产品使用年限仅十年,与“百年大计”的要求相去甚远。建议一是梳理与清洁供暖工程有关的政策、规划、产品标准、工程施工等方面的规定,根据习近平总书记关于清洁取暖的指示,调整相关政策、产品质量和使用年限等标准;二是规定明确的国家排放标准线,以界定清洁热源的范围。如出台煤炭高效清洁利用+超低排放的综合能源标准、生物质能源高效清洁利用+超低排放的综合能效等。供热方式优劣评判标准建议参考广大人民群众是否能够长期持续使用,并且能够持续消费得起这一基本问题;三是出台农村用户管理的相关制度,与城镇用户应有所区别。运营企业参照国家相关要求,采用多种形式的入户安检、用户宣传、提高用户用气安全意识;四是由国家发改委、市场监督总局、住建部等部门牵头对清洁供暖工程实施中的相关产品标准、施工验收等进行修订完善,为清洁供暖工程的可持续发展奠定基础。

因地制宜,制定并实施电价优惠支持政策。从我国实际出发,南方电网、北方电网(含山东电网)的定价机制并不相同,国家能源局应提出扶持政策的一般性原则,具体优惠多少、实施时间多长等由地方确定,但地方优惠及其实施时间不应低于国家文件已经规定的三年时间。一般性原则包括:一是鼓励电网公司根据大数据分析,动态提出不同地区、不同时段的电力消费剩余(或利用率曲线),在谷值时段给予优惠电价,在利用率最小的1~2小时内可在原有优惠基础上再给一定优惠,简化申请峰谷电价流程,并适当考虑南北方电价差;二是对国家明确的“三片三区”和深度贫困地区等给予优惠;三是对清洁能源发电、特别是利用“弃光弃风”电应给予一定优惠;对部分电力资源丰富地区,鼓励点对点用电,降低过网费;四是支持清洁采暖用电大户以售配电方式降低成本。总之,对利用可再生能源、“变废为宝”的电力等给予更长时间的优惠。这样做不仅可提高谷值时的电力利用效率,也能促进清洁供暖产业的可持续发展,可谓一举多得。

加强监督和评价,规范行业行为。建议对清洁供热行业相关界定和标准给予统一明确的规定,为地方政府提供管理依据,为企业提供经营方向。一是加大研发投入和补贴力度,鼓励各类节能技术落地,拓宽能源供应保障渠道,政府支持试点项目,消除技术推广的制度性障碍;二是按照党中央部署推进清洁供暖工程的高质量发展,鼓励第三方对各地实施的清洁供暖工程进行客观、公正的评估,以减少短期行为;三是重视工程安全问题,从设计、用料、运维等方面加大审查和监管力度;四是对现有的清洁供暖方式进行总结评估,按现有的“光、电、气”三种主要供暖方式由行业内专家评出真正实用的供暖技术并推广。

对清洁供暖产业可持续发展的进一步建议。清洁供暖工程必须符合高质量发展要求,必须是可持续发展的。为此,各地必须摸清家底,做好顶层设计,统筹谋划,积极探索,扎实推进实施:一是做好专项规划,其中应当包含热源稳定、清洁性分析,各种技术路线的技术经济性和居民承受能力的分析,以及工程施工质量保证和持续运行措施工作常抓不懈;二是清洁供暖工程的建设和运营必须经得起时间的检验,可靠的办法是在相关工程上刻上施工单位名称,并将高质量工程作为“标杆”,而将“豆腐渣、豆腐脑”工程施工单位列入“黑名单”。高度重视清洁供热工程的智能化管理,对存量尽可能采取节能减排的优化管理,对新建建筑应从设计开始推进建筑节能,使中央提出的高质量发展在清洁供暖领域落地;三是充分考虑清洁供暖一次性投资大、回收周期长的特点,从项目可研、立项到资源能源利用,从规划、用地审批到工程建设,结合各地实际情况简化审批手续,加快建设进度;四是加大资金使用的监管,补贴资金可采取施工阶段与运行阶段双验收阶段性发放,既鼓励了项目的快速推进又确保了项目的过程监管。引导并鼓励社会资金进入,避免买卖清洁供暖工程,保证居民以可承受的价格公平享受舒适的室内温度。

随着中国经济的发展,传统非供暖区未来也将会集中供暖,我个人建议除非电源尚没有到达的地方和零散用户,尽量不要直接用电采暖,而是做一些水源热泵、气源热泵为佳。直接用电有一个转化效率问题,热效率不到45%,一般在43%就是很好的了,而气源热泵的热效率在1.8~2.2,水源热泵理论上最高可以做到14.实现发电的综合能效更高是未来发展的方向。

此外,国家出台的推进清洁取暖相关政策,应及时解读以免发生误导的情形,例如减少“政策大反转”等舆论对清洁供暖产业发展的不良影响。

《电力设备管理》:您对于新能源的发展有什么建议?

周宏春:我国新能源发展的投资和增长多年来一直居于世界前列,目前制约新能源发展的一个非常重要的问题是消纳和上网。对于新能源的消纳国家非常重视、出台了很多政策予以扶持,但在新能源上网方面还存在一些问题。众所周知,发电、用电是同步的,如果发出来的电不使用就直接浪费了,因此要加大电力使用的优惠力度,尽量避免电力电能的浪费损耗,这个方面传统电源和新能源是有所不同的:过去以煤电、水电为主的电网是区域大电网,而更适用新能源消纳的则是分布式电网。因此如何围绕电力管理的五个核心要素能效、质量、环保、安全、经济来配置电力生产、供需的平衡,电网企业还有很多的工作要做,诸如要发展智能化、优化用电结构等。目前国外有一种趋势是发展分布式小电网,在我国南方所搞的一些能源岛、公共工程岛等,其本质上也是一种分布式的小电网。我认为大电网是需要的,但是否可以增加一些分布式电网也是可以讨论的,要让用户以比较合理的成本使用能源。

《电力设备管理》:您认为电力发展中应注意哪些问题?

周宏春:我只强调两点:一是安全性问题。国外近年出现过电网的大面积停电问题,如美国、法国、印度等,但中国没有出现,这不仅是因为中国供电设施的安全长久可靠,经久耐用,更为重要的是对安全问题的重视;二是节能。节能是未来很重要的发展方向,国外有种说法——节约能源是第一能源,国家发改委有关领导也提出这一要求,需要我们落实到生产生活的每一个方面。每个方面都节约一点点,最终的成果就会很大,积沙成塔。目前在现实中用电的“跑冒滴漏”现象仍然存在,比如很多蒸汽的利用,其实也是电能、是低品位的能源,而蒸汽的跑冒滴漏损耗在10%以上,因此一定要注重节约,整体上要有系统性,技术上、细节上、管理上一定要智能化,要实现颠覆性技术突破,要拓展新的用能领域。诸如目前国家正在大力推进电动汽车的发展,这便是一个典型的成功案例,但也还是要做好优化布局,比如充电桩的布局、质量等问题。

作者:记者 张化冰 来源:《电力设备管理》2019年第9期 
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