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陆百甫:“十一五”:在“两难”困境中实现跃升发展
2019-10-09 00:00

中国从1953年开始编制第一个五年计划,到“十一五”时期(2006-2011年),延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”。这折射出中国经济体制的深刻变革,即经历计划经济体制、计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨、社会主义市场经济体制建立的过程。

近日,《中国发展观察》采访组对“十一五”规划的亲历者和参与者beat365亚洲官网原副主任陆百甫进行了采访。陆百甫曾多次参与党和国家重大经济决策研究工作,1980年调入beat365亚洲官网,历任学术秘书、财金组负责人、宏观部部长、副主任,对中国基本经济制度理论框架的建立以及所有制、财税、金融等领域体制改革理论的创新研究做出了独特的贡献。

“计划”首次变“规划”

中国发展观察:从“十一五”时期开始,延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”,反映了经济社会发展怎样的演变轨迹?

陆百甫:“十一五”第一次把实施和谐社会建设作为五年发展目标任务。过去的“计划”,虽然名称冠以“国民经济和社会发展计划”,但这里的社会发展,基本上是经济性与福利性建设指标,而“十一五”规划不仅加大这方面发展力度,而且要求把“社会和谐度提升”作为发展内涵。

新情况、新问题、新挑战、新要求

中国发展观察:您是“十一五”规划制定的亲历者和参与者,回顾当时,“十一五”时期中国经济面临哪些新情况、新问题?

陆百甫:“十一五”时期(2006-2011年),是我国进入新世纪之后第二个五年规划的发展时期,这是一个发展机遇良好而又具严峻挑战,发展环境特殊而又非常复杂的时期。

首先,经过“九五”和“十五”两个五年计划的高增长,我国各个产业都有了长足的发展,尤其是一个门类齐全、实力雄厚的制造业体系,已经非常完整,特别是在“十五”时期以重化工为重点的基础产业迅猛增长,中国已一跃成为“世界工厂”,“中国制造”已是世界市场的重要主体之一。交通“两高”,即高速公路的大规模建设与高速铁路的奠基,为我国经济的再跃升铺平了道路。

第二,在重化工发展中,由于基础设施及房地产高增长的推动,使其投资规模不断膨胀,加上投资取向仍以中低档为重点,不仅使整体产能膨胀过度,而且内部结构趋同、技术选择不高的问题,也明显突出出来。形成了发展规模大,而技术等级低的产业新状态。尤其是资源消耗过高、环境污染严重的问题,随之伴生而来,严重威胁着我国经济可持续发展的前景。因此,有针对性地进行产业战略性调整与完善,成为当务之急。

第三,“中国机遇”时受冲击。本世纪头五年美国借“9·11”事件发动入侵阿富汗之战,推翻塔利班而得手;2003年又罗罪入侵伊拉克,推翻萨达姆又得手。在我国的“十五”末与“十一五”初,又想腾出手来打击中国,制造了贸易摩擦、汇率摩擦、知识产权摩擦等一系列矛盾。中国又遇到不少难题。但欧洲突发“恐怖袭击”,摩擦形势又淡化了;2008年秋开始的美国金融危机波及全球,这场危机不仅来势猛,而且影响面广,几乎世界每个角落都受到冲击。中国也不例外,面临前所未有的新挑战,首当其冲的是对外贸易和境外投资的萎缩,人民币稳定也受到威胁。中国如何面对挑战,转危为机,成为战略应急抉择。

第四,在市场化与大发展中,由于起点与条件的差别,收入总体提升下,差距反而逐渐拉大,地区之间、城乡之间发展差距也出现拉大的状况。这种发展的不平衡性,引起了利益的不平衡,严重引发了社会矛盾和社会稳定。

“十一五”规划的特点与亮点

中国发展观察:2003年至2006年,我国GDP增长始终保持在10%-11%之间。中国作为发展中国家,经济保持了20多年的快速增长,堪称奇迹。“十一五”规划的重大战略抉择有哪些亮点?有什么阶段性特点?

陆百甫:“十一五”的战略重点是明亮的,但由于“十一五”前半期和后半期情况绝然突变,因而战略亮点也发生新变化。

“十一五”规划是2005年制定的,鉴于当时我国所处国内国际环境状况,国内发展不平衡凸显和国际上全球化进程加速的现实,“十一五”规划的战略抉择有其鲜明的特点。

以“科学发展观”统领经济社会发展全局。党中央一再强调“发展是硬道理”“不发展中国没有出路”的理念的同时,更鲜明地指出,“要发展但必须科学发展”的道理,对违背科学精神的“乱作为”,必须排除,发展的科学性是发展的要义。这一理念的确立,把我国发展方向引向了正路。

重视地区和城乡发展不平衡问题。对东、中、西三大板块协调发展,做出了新抉择:东、中、西部优势互补,良性互动,在鼓励东部率先向实现现代化目标前进的同时,积极推进中部和西部加快发展。在鼓励“老三圈”,即“长三角”“珠三角”“环渤海”经济圈创新发展的同时,新确立了福建沿海开发以及北部湾沿岸开发战略。确立城乡统筹发展战略,实行工业反哺农业、城市支持农村,推进社会主义新农村建设。

明确推进“两型”社会建设。实施资源节约型与环境友好型社会建设的新战略取向。强调发展必须建立在节约资源、保护生态环境的基础之上,把资源与环境问题放在“十一五”我国发展的突出位置,并且建立了有相当约束力的考核性指标体系;把“分配公平”与“全面小康社会建设”两大命题列为“十一五”重点奋斗目标。更加强调“效率”与“公平”要兼顾,把注意力更多放在低收入群体上。并对全面小康,尤其是农村小康提出了扎实要求。更加鲜明地指出,扩大对外开放,积极参与全球化进程,作为我国对外方略。

中国发展观察:“十一五”规划制定时,习近平同志有过三次讲话,对规划制定有何重要影响?

陆百甫:2005年,习近平同志以浙江省委书记、中央委员的身份参加了党中央“十一五”规划建议的起草工作。期间,习近平同志有三次讲话,非常重要,影响深远。

2005年3月18日,习近平同志有一次非常系统的讲话。关于建设和谐社会问题,习近平同志提出“要把握和研究三个问题”:如何处理好坚持一个中心与和谐社会建设关系问题;如何协调经济和社会发展,防止陷入“拉美陷阱”问题;如何把握建设和谐社会的“度”,不至于成“空想”“乌托邦”问题(这些问题,他在中央《建议》辅导读本中专门写了专论,做了系统的论述)。

关于“十一五”规划需要讨论和研究的问题,他讲了六点重要意见:要研究全面小康社会的目标,而且是要“国标”。目前尚无权威指标体系,国际上用人均GDP,我国2003年是2893美元,我们要制定自己的目标;实现“两个转变”,应从制度层面加以解决。财税、价格等手段更能促进优化与转变,并从政策上支持节约型经济,支持环境保护等:“三农”问题,要以对“两个趋向”判断的把握上,推动“三农”。要超乎农业抓农业,建设生态、高效农业,建立促进农业增长的长效机制;关于四大区块的布局与定位,沿海、中部、西部、东北,要区别发展,制定差别化发展方向,公平要从分配层面加以解决:“长三角”应作为重点发展区块;在对外经济方面,仍应注意保护外贸的中低档优势,同时促进中高档的发展。

3月28日,习近平同志又谈了四点重要意见。东部沿海发展,重点应放在长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区,应当在规划中点明这一发展取向;要强化海洋经济发展,应在区域经济或高新技术发展中强调这一点;人口问题,主要是人口老龄化与区域流动问题。全国60岁以上人口1.3亿(现已达2.4亿),已占10%。要研究规律,制定对策;本土经济与外来经济的关系。要强调两方的产业联系、融合、互动创新。如浙江的所有制与创业者有独特性,有160万家个体工商户,40万私营企业,另有400万在外创业者,每户就有一个在外创业者。改革与政策要把握好这一特点。

4月1日,习近平同志还针对规划的具体工作,提出了许多方法论方面的意见。习近平同志这一系列讲话,立意很高,具有很深的战略性、指导性,对“十一五”规划工作帮助显著。

规划实施中的成就与问题

中国发展观察:“十一五”规划执行中的情况如何?调整和优化经济结构,主要措施有哪些?

陆百甫:“十一五”战略目标是紧紧围绕党的十六大提出的战略部署,在实现国民经济持续快速协调健康发展、推进全面建设小康社会和构建和谐社会重大战略三大方面取得重要进展的总体要求下,提出了以下目标任务:

1.在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上,实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番。

由于“十五”时期经济的快速增长,十五大和十六大提出的2010年GDP比2000年翻一番的目标将提前两三年实现,因而“十一五”据此提出更高要求。考虑人口因素在内,按此安排,“十一五”时期,我国GDP年均增速可保持在7.5%左右,这一增速在当时是完全切实的、可能的、留有余地的。

2.资源利用率显著提高,单位GDP能源消耗比“十五”期末降低20%左右,生态环境恶化趋势基本得到遏制,耕地减少过多状况也得到有效控制。

按照这一目标,“十一五”时期我国年均节能率要到达4.4%左右,比此前两个五年计划要求更加强化。

此外,“十一五”规划中,还对完善社会主义市场经济体制、建设开放型经济、健全社会保障体系、普及和巩固九年义务教育、形成一批有较强国际竞争力的优势企业、提高人民收入水平、扩大城镇就业、减少贫困人口以及构建和谐社会等方面提出了新的发展要求。

2010年我国经济经过连续几年的高增长,终于超过了已稳居20年的日本,跃升为世界第二大经济体。2010年后,我国开始注意调整内部产业结构,控制产品过度扩张,提升与优化产业结构。经济增长速度也有所调整。

应对2008年金融危机与推出“4万亿元刺激计划”

中国发展观察:2008年秋美国金融危机爆发,请介绍一下有关背景和引发的争论。当年紧急追加4万亿人民币投资的必要性何在?

陆百甫:2008年6月,美国从阿尔斯通公司出现债务危机,到9月份,房利美、房地美公司债务危机爆发,引发了全国性的金融危机,而且迅速蔓延至全球,使世界经济发生大动荡和严重增速下滑。我国当时已融入全球经济循环,冲击也很明显。怎么办?

美国金融危机发生后,中国党和政府以及经济界非常敏锐地意识到,国际金融危机即将来临,开始密切关注美国金融经济状况,迅速组织研究这次危机对于世界及中国可能造成的影响。可以说,对其严重性比较早地就已预感到了。中国仅用一个多月时间,各方面的研究意见就开始提出。因此,应对预案的准备工作,在世界各国中也是最早、最有定力的。2008年10月30日,温家宝总理刚从中亚结束访问回国,就指示时任国家发改委主任张平同志召开在京经济专家座谈会,共商应对措施。2008年11月1日下午,在国家发改委南楼408会议室,我应约参与了这次应对的政策取向的研究座谈。座谈中一致认为,我国要快速应对美国金融危机引发的问题,张平同志最后概括专家意见为八条建议或对策。我记得有放松货币政策,推行积极财政扩大基础投资,加强外汇管理,千方百计稳住出口,促进国内消费等等。

在座谈中我还建议,中国在这次应对方略上要避免美国办法,重点应放在实体经济上,而不是把力量用于救助金融。因为中国金融没有发生系统性风险,要松银根助企业。

与此同时,在国务院领导下,国家发改委组织有关部门进行紧急应对措施部署。预案在国务院领导层内部初步确定后,等待党中央总书记胡锦涛同志回国后,由党中央审议最后确定。11月5日,胡总书记一回国就组织讨论,11月6日紧急应对方案基本确立,立即部署各部门各地方制定具体实施细节计划。各部门各地方紧急行动起来,加班加点,仅一个月左右时间,2009年中国的“经济刺激方案”基本形成,并在一年一度的中央经济工作会议上作了部署动员。这就是社会上许多人士说的“4万亿经济刺激计划”。

在全球一片悲观论笼罩下,中国没有“难倒”,提出了“转危为机”的积极应对战略,启动了原先想干但还没有立项的一些重大基础建设,如高铁等项目。不仅稳住了国内经济,而且为当时茫然失措的国际社会,亮起了一盏信心明灯。2007年我国固定资产总投资为17.28万亿元,2009年增至22.46亿元,2010年增至25.16万亿元。在投资推动下,我国经济2009年仍保持在8.7%的高位,2010年还上升至10.3%的两位数增长。这在当时,是一种“世界奇迹”。

当时国际国内舆论是看好中国这一重大举措的,国内各方也并没有发生争论。问题是发生在2015年秋冬,中国为治理产能过剩问题而采取了供给侧结构性改革后,有的同志就把产能过剩问题归咎于几年前国际金融危机的应对措施,对4万亿投资计划提出了质疑。2016年这一舆论有发酵的趋势,因此,作出澄清非常必要。

党和国家的这一明智措施,在当年并没有争论。而在五年后,由于后来经济格局发生变化,我国产能供求关系出现失调,有人提出了不同看法,认为,“经济刺激方案”造成了“严重后果”,把板子打在了“应急举措”上,显然,这是一种“书生之见”。如果2009年,我国不采取刺激措施,我国面临困难会更大,可能几年走不出来。而后来出现的有些困难,可以有效调整,更可保持经济平稳运行,从而避免了一场“大起大落”。

中国发展观察:请分析一下当时制定“经济刺激方案”的利弊得失,可以得出哪些经验和教训?

陆百甫:一是2008年世界金融经济危机来势比较迅猛,并引发了全球性的经济衰退,世界主要国家国内生产总值急剧下滑,甚至出现负增长,国际贸易的增幅也从增长9%-10%,一下子降滑至2%以下,有的月份还出现负增长。在世界经济严重衰退影响下,中国的出口严重受阻,有的月份也出现了负增长。外需拉动正贡献变为负衰退,使经济增速连连下降。因此,如何应对这一形势,成为各国政府的当务之急。

二是危机发生后,美国政府的应对,显出手忙脚乱的状况,就事论事地忙于救助面临清盘的金融机构,常出现顾此失彼。美联储连连采取大规模的宽松货币政策,而且重点又放在帮助金融机构上,实体经济不但没有受惠,还在经济危机冲击下纷纷倒闭,尤其影响大的是号称美国经济支柱的汽车产业,底特律从当年盛极一时的世界汽车之都,一下衰落为路边长草的荒凉之城。房地产业更不用说,泡沫一破,企业衰落。这一切说明,美国对危机的应对,并不成功。直至五年后,美国奥巴马总统提出“再工业化”,以复兴美国产业经济,但为时已晚“半拍”。

三是中国党和政府听取了各方意见,深入分析了当时形势,采取深谋远虑、长短结合的应对方略。中国在应对危机时,一方面密切关注和把控国内外金融风险,采取了一系列措施防止金融系统性风险的发生;另一方面,又采取了积极财政政策和稳健货币政策相搭配,把主要发力点放在了实体经济上,尤其是基础设施和基础产业发展与提升上。一大批原来就想办,但没有上项的高新产业、高速铁路、高速公路、高荷电网、机场港口、大中型水利以及钢铁、煤炭、石化等行业的技术更新等,这些投入不仅支撑住了中国经济,而且为中国经济今天有如此强劲的实力,打下了厚重基础。不可否认,这个路子是走对的。

四是中国在国际贸易出现衰退时,并没有无所作为地坐等,而是采取更加积极的开放政策,更高举起贸易自由化、投资便利化旗帜,不仅大力度改革贸易方式和手续,积极拓展全球性、区域性经济贸易多边及双边合作关系,加强与各国的贸易合作和互利关系。还积极调整出口商品结构,提升商品质量和档次,使中国出口贸易在国际贸易大震荡中没有发生大滑坡。与此同时,中国加大了“走出去”战略的实施力度,采取更积极的鼓励政策,使中国企业面向世界,还重组一些外国企业,扩大了全球性产业关联,使中国经济与世界经济更深融合。

五是在应急计划制定与实施过程中,的确存在一些粗糙现象和地方、企业乘机“搭车”现象。

由于美国引发的国际金融经济危机来势急,影响又深广,因而事前预见不足是必然的。但危机发生后,中央筹划的4万亿应急计划,当时整体上是实实在在的,大多数又是重大项目,而且是有前期可行性研究,但没有排上队的项目。在上的重大项目中,整体来讲,是要求采用高新技术,即使像钢铁、煤炭、电力、建材等传统产业,也主要放在技术更新,产品上档次、补短板项目上。与这些大项目相配套的一些项目,上项时准备工作就相对差一点,不少存在边筹划、边设计、边开工的问题,但也是不得已而为之。

由于投资刺激计划开工量大,上项又快,因此立即把国内投资市场激活了。

一些前几年已经开始调整的产能,一些地方和民营企业见到有利可图,纷纷恢复上马,这些应急上马的产能,大多档次不高,尤其像钢铁业,如许多地条钢又死灰复燃,再次充斥市场。当时河北唐山市浓烟再起,就是这个问题。一些地方趁机也上了一些产业趋同项目,更助推了一些产业总产能的扩张。

在应急之处,由于市场需求大,投资品畅销,价格看好,更刺激了产能的扩张,但是,三四年后,在刺激计划实施项目逐步完成,刺激规模逐步衰减后,投资市场一下子显出了疲软,甚至表现出了严重过剩。这一次产能过剩其范围之宽、分布之广、影响程度之大,远远超过了以往年度,我国产业结构性矛盾变得十分突出。

客观分析和治理产能过剩与结构调整很必要,但如果由此否认2008年冬刺激计划的必要性,那完全是书生之见。

从前面回顾的当时宏观环境看,如果中国不采取对实体经济投资刺激,在对外贸易大幅下滑的情况下,中国经济就有可能严重衰退,一系列经济社会问题和矛盾就会加剧,国家的稳定就会受到严重冲击。因此,当时的主要矛盾是“稳住经济”不明显下滑,按照“两害相权取其轻”“两利相权取其重”的理念,采取刺激措施是合理的举措,而且这一重大举措还得到了世界的公认。在刺激计划实施中的确存在一些粗糙性问题,但这是第二位的问题,是次要矛盾。当然,如果当时工作做得更周全一些更理想,但不应事后求全责备,有些问题现在再补充解决也未必不好。

今后,中国经济在发展中可能还会遇到类似情况,我们仍应抓住主要矛盾,趁势而上,积极前行,而不能畏首畏尾,为一些可能发生的次要问题,贻误重大战机,而丧失无法再有的根本性收获。

《中国发展观察》杂志社采访组

成员:车海刚 张诗雨

杨良敏 马玉荣

执笔:马玉荣

作者:《中国发展观察》杂志社采访组(执笔:马玉荣) 来源:《中国发展观察》2019年第18期 
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