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佘宇:究竟什么是普惠性民办园?
2019-11-04 00:00

什么是普惠性民办园

需要指出的是,“普惠性”并不是严格的法律概念,主要指的是幼儿园面向社会提供服务的性质,主要特征是“面向大众、收费较低、质量合格”,主要强调的还是“经济可承受”,区别于市场机构提供的基于供求关系、服务质量的“选择性”服务,旨在解决学前教育在地理和经济上的可及性问题。

确定普惠性民办园的收费价格,要在充分考虑经济社会发展水平、物价正常增长以及办园成本、社会可承受程度等因素的基础上,适时调整保教费标准,使学前教育成本得到合理分担,保证幼儿园得到合理补偿、机构安全平稳运行、保教质量稳步提高。其中,最关键的就是政府必须切实落实投入责任。

营利性民办园也可以是普惠性的

普惠性民办园和非营利性民办园在概念上不能简单等同。前面提到,普惠性民办园的“普惠性”指的是机构所提供服务的性质,这种服务强调的是收费价格的可承受,也就是说,绝大多数幼儿家庭都能以承受得起的相对低廉的价格获得服务,家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等“弱势儿童”则在政府资助下获得服务,政府根据一定的标准对提供这种服务的民办园进行“普惠性”认定并提供相应的扶持。它不是一个法律概念,而是作为政府调控、引导民办学校办学行为的管理手段。从理论上说,任何类型的民办园,包括营利性和非营利性的民办园都可以被政府认定为普惠性民办园。

非营利性民办园的“非营利性”,则是指一种机构的法人类型,它在法律上有严格的限定,根据2016年修订后的《民办教育促进法》,其核心特征是“不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学”,这就区别于依照公司法运行的营利性民办园。非营利性民办园的办学行为虽然是自主的,但是由于它们普遍得到政府扶持,又没有经济利益的刺激,因此,一般会提供收费较低的服务,而被政府认定为普惠性幼儿园。

收费低和保教质量如何兼得

如前所述,收费高低并不是区分营利性和非营利性的关键,普惠性民办园也可以是营利性的,营利性民办园在获得政府的限价补贴下也可以提供低收费的普惠性服务。

这里我想强调的是,如果政府仅仅将扶持的着眼点定位在“收费较低”上,而不是布局规划、园所质量、服务对象等方面,则是片面和有害的。对于追求自我收支平衡的营利性民办园来说,除非政府能够提供充足的经费保障,否则“低收费”只能以降低保教质量为代价,或者扩大班额来缩减成本,或者降低保教人员的工资待遇,或者减少玩具教具的设备,或者挤占幼儿的伙食费,或者加收其他的费用,这无形当中就降低了保教质量。事实上,一些地方对民办园的限价扶持反而更加强化了“低收费、广招生”的外延式发展模式,使民办园锁定在低质量发展的水平上。

目前扶持政策存在诸多不足

目前,普惠性民办园的认定标准和支持政策还存在诸多不足。各地对普惠性民办园的认定条件主要集中于对收费标准的约束,绝大多数是执行或者参照同类公办园收费标准,有的允许适当上浮(个别地区最高可到2.5倍)。但是,同等的收费标准,相比较公办园的保障水平,普惠性民办园获得的政策扶持远远不够,不利于持续健康发展。

因此,科学核算生均成本、规定生均拨款标准并将其纳入预算将是保障财政投入公平与长效的关键。只有政府分担达到一定比例(超过50%),才能保证普惠性民办园的公益性并实现有质量的发展。成本分担比例应当与家庭经济状况挂钩,对于老少边穷地区、欠发达地区和农村地区,家庭分担比例应进一步降低。通过建立政府、社会和家庭共同参与的合理的成本分担机制,调整学前教育财政支出结构,提高人员支出占比,这样才能保证合格幼儿教师数量增加、保教质量提升和家长负担问题改善。

此外,除了要重视补齐农村幼儿园办园条件较差、师资力量薄弱、质量偏低等短板外,考虑到幼儿园服务半径小,布局规划不能仅仅集中于乡镇,而是必须送教进村,切实解决就近入园难的问题,例如,利用现有闲置资源、招募当地幼教志愿者,探索季节班、巡回辅导站、游戏小组、流动大篷车等学前教育提供方式。这些都可以作为政府补贴的内容。

构建公平发展的长效机制

“普惠性”是政府对学前教育进行调控的政策工具,意图是在扩大学前教育普及的同时增进教育公平。从这个意义上说,普惠性学前教育资源覆盖率达到80%的目标并不难实现,但是更重要的工作是构建学前教育公平发展的长效机制。

首先,要持续稳定增加对学前教育的财政性投入,推动各级政府落实按照生均财政拨款标准进行制度性投入的机制。在以县为主的管理体制基础上,进一步提高财政保障重心,加强省级统筹,参照义务教育经费保障机制做法,划分各级政府学前教育财政投入的分担比例。

其次,要构建公办园为主的学前教育服务体系。财政保障的公办幼儿园当然应该提供普惠性服务并发挥主导和引领示范作用。公办民办并举的普惠性服务结构,是在当前财政投入不足以支持大规模公办园建设的情况下,通过发挥财政资金对社会办园的导向作用,扩大本应由政府投入的公办园资源。民办园的发展前途和竞争优势是加强内涵建设、提供个性化的服务,而不是提供基本公共服务。政府的投入重点应该是加强公办园建设,加大保障力度,兜住底部,引导整个学前教育向着保基本、有质量的方向发展。

再次,要均衡发展学前教育。尽快对一些地方学前教育非均衡发展模式进行纠偏,比照义务教育均衡发展标准,均衡配置包括园所建设、师资和玩教具配置等各种资源,加快扭转差距扩大的趋势,同时,进一步完善学前教育资助制度,真正在学前这个阶段让每一个适龄幼儿享受大致均等的服务。

第四,要加强幼儿教师队伍建设。短期内要用好存量,加强对现有幼儿教师的全员培训特别是科学保教专业能力培训,形成教师专业成长的长效机制。同时,要拓宽教师补充渠道,鉴于现有的公办教师编制远远难以满足庞大的教师需求缺口,必须创新补充机制,比如政府购买服务、特岗计划、接收免费师范生等。从国家战略高度对幼儿教师队伍建设进行长远设计,出一些真招硬招,确保其能获得与同等资质、同等工作年限、同等职称的专业人员相当的待遇。

作者:beat365亚洲官网社会发展研究部调研员、研究员 佘宇 来源:摘自《人大幼儿教育导读》2019年11月01日 
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